1-5 「以番制漢」政策

這些平埔族人，最先以個人身份在外流離，在同族間，語言尚無問題。但到不同族群的地區開拓，語言便成重要問題。由於南部平埔族，在漢人長期統治下，多已精通閩語或粵語。這些精於閩、粵語的平埔族人，為免出外受人欺侮，開始有閩就閩，粵就粵的組成，同時為避免本身為番民，越區受人敵視，為擡身價，於是謊報為閩、粵籍，並編造在中國犯罪，不得已偷渡來臺等故事，以犯罪掩飾別人盤查做為流民理由。流民人數之多，使原本享有治安盛譽的康熙皇帝緊張，為恐漢人在台作亂，分別於康熙40年（1701）、57年（1718）下令專責取締，並加重各種取締不彰的處罰辦法，但效果不佳。

康熙50年（1711）臺灣知府周元文報告：
「自數十年以來，土著之生齒日繁，閩粵之梯航日眾，綜稽簿籍，每歲以十數萬計。」（四四一 卷十）
康熙 52年（1713）北路參將阮蔡文也發現彰化一帶，「鹿場半為流民開」，增加的流民使得中部平埔族也提早發生人口壓力，部份生活窮困的平埔族因此流離失所，後來也都成為流民（二六六 121頁）。
當時臺灣人口，根據康熙57年（1718）閩浙總督覺羅滿保《題報生番歸化疏》：「謂熟番社全臺僅127社。」（二七四 251頁）按番丁餉計，不足數千人。

但雍正8年（1730）負責臺灣兵員管理，福建水師提督南澳總兵許良彬就稱平埔族社多番稠，而管理的縣令則「但司催科（稅），亦不過問之管事，其餘悉莫稽察，以致番民往往生事。」基於臺灣治安責任所在，不能模糊其事。因此上奏，請求於各社重要聯絡處，或數十社分設一「土巡檢司」。對這些平埔族人，許良彬形容說：「新舊歸化戶口不下 2、3萬社，每社男婦老幼多至1、200人，少亦不下數十人。」（二一二79頁）

平埔族當時人口從奏摺中得知，人數應不下於百萬人，成為眾多族群，如果再加上轄區外人數，那就更多了。
但為躲避清朝重稅，竟成數千人口。尤其對移民爭墾彰化番地，代表乾隆皇帝執行「以番制漢」政策，福建布政使高山就奏稱：
-----------------------
「現在臺民生齒日繁，各番尚有餘地，議者以為番地置之無用，不若任民佃墾以為生聚之資，而臣竊為斷不可行。誠以臺灣一島海外孤懸，聊為邊界藩籬倚作東隅屏障，原非欲驅內地游民之手，而使之就食於彼也。官斯土者止（只）宜令其寧謐安全。
……就令番地盡報陞科（徵稅），亦無補于國家之經費，而況無窮之釁由此而生。是民墾荒地之于國計民生均非至計，不若『永行禁止』。」（二六七附錄一）
-----------------------------

「臺民」指的是轄內平埔族和移民，而「番地」是指當時爭墾的彰化附近土地。
這些國土清朝雖垂手可得，但顧及漢人可能潛匿叛反，影響清朝統治故而嚴禁，甚至是熟番前往開墾也以為不可行。
此外，又恐民聯番反故又採「分化手法」。
事實上，自明鄭入臺以高壓手段奪取平埔族土地，移民早與平埔族構成間釁。
而後平埔族漢化往外墾拓，竟與未漢化平埔族，形成仇釁。乾隆元年（1736）閩浙總督喀爾吉善曾奏稱：
「臺灣生番與『平埔漢民』不相狹洽，是以漢奸不敢入山。」（一八六85頁）

漢奸指的是漢人和漢化熟番。所以利用平埔族間種族不同，高山更提出「以番治番」的政策，他奏稱：
「蓋熟番與漢民雖情意稍通，終不若生番與熟番之族類相合；欲治生番，自應即其同類而節制之。」（二六七附錄一）
他並提出三層族群分治法：
「應飭令地方官遴選佐雜，夥同各番土目指出現在管理分界之處，再行立表，劃清界限；使生番在內，漢民在外，熟番間隔於其中。清界而後，漢民毋許深入山根，生番毋許出埔地；則彼此屏跡，斷絕往來，自不致生釁滋事矣。」（二六七附錄一）

高山此種劃界防守的提議，後因當時的督、撫認為臺灣生熟番各社不相統屬，且彼此仇釁，不能有效聯合管理而未採用。
但乾隆 26年（1771）為區分生熟番界，全省從南到北自定邊疆，對無天然邊界，像河川、山陵等可為邊界地方，另外開築一條土堆，外形像牛背的「土牛溝」，劃定「土牛」邊界，嚴禁移民越界。同時在乾隆 56年（1791），為防生番出草越界，開始徵調土牛溝旁熟番為屯丁，給予墾田實施「屯防」制度。這些做法，其實都是依高山構想而產生。