4. 清朝中葉政治

由於臺灣始治時，以「照舊」兩字，沿用明鄭時的田賦和番丁稅，使得臺灣平埔族人，不得不以隱田，或以流民身份存在，免除清初的重稅，及帶來生活上的傷害。因平埔族身份敏感，無法被不同平埔族認同，故有藉漢化掩飾，並提高其出外謀生的身份。此種作為，起初臺灣人口壓力尚少時，對於外出流民的管理，清朝尚能有所作為，制定「以番制漢」政策來加以管理。及至乾隆50年（1785）時，清朝治理臺灣已過百年，對於流民及其衍生的後代，也成臺灣的多數。

加上乾隆的漢化政策，使得平埔族過剩人口，往外開拓的流民，因此都成為薙髪、漢姓的移民了。
這種結果，當然會削減臺灣各地盤據，不同平埔族的勢力。
透過流民北移，臺灣成為不同族群雜處的社會，這種社會在初期，當然會帶來番民間土地爭執問題。

清初臺灣官吏因憐憫台情，在多次奏陳減免臺灣苛稅無效下，恐平埔族作亂多採放任。
像徵番丁稅，不採內地的「保甲制」而採自由心證的「編審制」，只要徵足朝廷所定金額即可，從不過問實際情形。使得臺灣從斯時起，就無法掌握可靠的人口數及耕作面積。乾隆主政時，雖下旨減少番丁稅，規定照福建同安例徵丁稅，但臺灣已多習慣以流民或隱田報稅。乾隆 6年（1741）雖有意實施「保甲制」，但已因流民過多，不易掌握其行蹤而作罷。

而臺灣流民及偷墾的存在，我們可從乾隆 15年（1750）臺灣總兵李有用，因番通事陳蒲與武舉人李朝龍，爭墾的土地都違反禁令，而沒收了大量的水沙連（埔里）墾地。等到這些墾地，真正准許墾佃，但須「歲納租利」時，不料所有的佃人都紛紛逃離，乾隆 28年（1763）巡台御史李宜青曾刻意到彼地探訪，不料卻發現整個官庄都已人去樓空。這個事件可以反應，臺灣流民所以在「以番制漢」政策下，無法禁絕的原因。在不需繳稅的誘引下，不但番社願意隱瞞耕田，就是流民也不願繳稅。在彼此共生基礎下，直到清朝末期，臺灣始終是偷墾者的天堂。只是這些流民，配合清朝漢化政策，發展到清朝中葉，根據乾隆 47年（1782）福建巡撫雅德奏報：「臺灣府屬，實在土著、流寓民戶男婦大小共 91萬 2920名口。」（二二六  41頁）

這麼多的人口，成為每次清朝有意整頓隱田，清丈耕地，一股重大的攔阻力量，也是造成清朝後期，臺灣社會所以動盪原因。臺灣的實際情況，可以同治 12年（1873）協助臺灣道，來台襄理文書的丁紹儀，著作《東瀛識略》，書中就曾略述當時情景：
「我朝輕徭薄賦，惟期民生咸遂；而於海外偏隅，減糧定則，尤加意焉。有謂台地內山番界墾闢日廣，未盡陞科（稅科）；閒（其中）有報陞，亦墾多報少，搬（一般）不及五；淡水更有業戶徵之業田者三，而納於官者一，無田而坐收餘利，與內地包戶相似：若分別勘丈、禁革，清出田糧，約可加倍。意在裕正賦、覈名實，未可謂非。」（一四六18頁）

臺灣多隱田，其數量丁紹儀也僅能猜測，大約不及5成。而實際數目，則有賴清丈才能得知。至於清丈耕地，充裕賦稅，本就是國家該為的事，但臺灣發展到清朝中葉，過多流民以及後代繁衍結果，已成為地方政府不敢小視的勢力，所以他又說：
「定例：各省丈量田畝及抑勒侵墾之事，永行禁止，違者以違制律論。乾隆中，有請丈量台田者；甫起辦，林逆亂作乃止。台民性浮易動，豪強隱佔之徒一聞清丈，不免造謠生事，希圖倖免。然竟置之不理，又似因噎廢食，不足以清姦蠹（害虫）。是在地方官因勢利導，仿元代檢核江南匿田，令民自實於官之制，責成各莊堡頭人，分清舊界；界內已陞者概不必論，界外續墾田園各自具報，均按同安下則起科，給予墾單執憑。所墾番地，亦令呈明給照，認完番租，俾土番得資事育。有耕番地而不報，或番田作荒地報墾者，勘實分別歸番入官，不許承耕。業戶則相沿已久，未易驟革，俟有涉訟者因事除之，以其餘利仿照蘭廳作為餘租。藉充公用。」（一四六18頁）

臺灣地方官為防止臺灣動亂，因勢利導，只能讓民「自實於官」，否則就會引起叛反。果然就在乾隆有意清丈耕地的前夕，乾隆51年（1786）發生了臺灣史上，最大叛反的「林爽文事件」。原本只為一樁兄弟分產失和，聚眾互歐事件，卻因官方囚人被劫，彰化衙門差人查辦，卻因衙役擒拿無辜藉機勒索，並焚毀村莊激起民憤，故釀成擴及全臺的林爽文事件。清轄全臺要地除府城及一度陷落的諸羅城外，幾為攻陷。清朝幾次調兵來臺無功，直到乾隆 52年（1787）11月大學士福康安率兵來臺，由鹿仔港登岸，才得解除諸羅城被包圍的危機。並帶兵攻克大里杙，入山搜捕，始獲林爽文。再往南轉攻枋寮，於琅嶠（屏東恒春）擒獲莊南田，始為該事件劃下句點。

為剿平林爽文事件，清朝可謂用盡各種方法，包括離間漳、泉語系感情，策反攻入鳳山的莊錫舍，率 2千義民來歸。
利用下淡水（高雄萬丹）每次民亂，一向助清的客語系「義民」，以及幾乎網羅全臺的所有知名讀書人，上至進士，下至生員，紛紛籌組義民來歸。加上為領賞格，助清捕捉躲入山中叛反者的生、熟番。這些人在事成後，都如明末降將般接受封爵或獎賞。並且為獎勵，諸羅縣在林爽文事件堅決抵抗，不投降的義行，改諸羅縣名為嘉義縣。

乾隆 53年（1788）乾隆不僅在北京，晉見平臺有功未歸化的平埔族，南北總計30社頭目。同時發現臺灣平埔族之可用，福康安因而奏請照四川屯番例設「屯防」，正式徵用平埔族兵為「屯弁（屯長）、屯丁」，以界外無礙荒埔為「屯田」，充為屯餉屯租，「餉取諸田，租給諸園，盡皆歸番經理。」（二四六53頁）
於生番交接處，則設「隘」站，以防流民又越界侵耕，或為生番所害。
同年，為宣示對北路護番決心，發給岸裏社「禁社棍民霸佔番業示」。
不久，乾隆 56年（1791）臺灣總兵奎林、臺灣道萬鐘杰，又針對當時弊端頒佈了一系列護番禁令，成為嘉慶 15年（1810）修正護番條例的基礎。